国立公文書館統括公文書専門官室評価選別担当
はじめに
行政文書の保存期間満了時の措置の設定基準等を定める行政文書の管理に関するガイドライン（平成23年４月１日内閣総理大臣決定、令和７年２月14日一部改正。以下、「ＧＬ」という）の別表について、令和９年（2027）４月１日の改正施行に向けて、大幅な見直しが進められている。内閣府により示されている改正案によると、行政文書の保存期間に係る基準を示した別表第１と、保存期間満了時の措置に係る基準を示した別表第２が統合されるとともに、移管基準が変更されることが予定されている。各行政機関においては、この改正案に則して、行政文書管理規則の改正及び保存期間表の見直しについて取り組むことが求められている。
本稿は、ＧＬ別表の見直しについて、その目的や経緯の整理を行う。また、別表統合に伴う移管基準の変更について、見直し協議における国立公文書館からの提案を中心に、その内容を整理する。
上記の作業を通じて、各行政機関による行政文書管理規則の改正や保存期間表の見直しに係る作業、及びＧＬ改正後の国立公文書館における評価選別業務の効率化に資する情報を提供することとしたい。
１ ＧＬ別表見直しの経緯
１．１ 行政文書の電子的管理についての基本的な方針の策定（平成30年度）
平成30年（2018）、森友学園問題に係る決裁文書の改ざんや国会答弁で「残っていない」とされていたイラクでの自衛隊の活動に関する日報が発見されるなど、公文書の不適正な取扱いが明らかとなった【１】。一連の問題を受けて、同年６月５日、行政文書の管理の在り方等に関する閣僚会議が開催された【２】。席上、安倍晋三内閣総理大臣（当時）は、公文書は国民共有の知的資源であるとの認識を示し、公文書管理の適正を確保するために必要な見直しを実施するとの方針を示した。
この方針を踏まえ、同年７月20日に開催された行政文書の管理の在り方等に関する閣僚会議において、「公文書管理の適正の確保のための取組について」（以下、「閣僚会議決定」という）が決定された【３】。閣僚会議決定では、文書管理の状況を常にチェックする体制を構築して文書管理のＰＤＣＡサイクルを確立するとともに、各府省任せの文書管理から政府全体で共通・一貫した文書管理へと考え方の転換を図り、文書管理の実務を根底から立て直すことを目指すとされた。
そのための取組として、（１）公文書に関するコンプライアンス意識改革を促す取組の推進、（２）行政文書をより体系的・効率的に管理するための電子的な行政文書管理の充実、（３）決裁文書の管理の在り方の見直し、電子決裁システムへの移行の加速、の３つが示された。具体的には、研修の充実強化や人事評価制度への反映、公文書監察室（政府ＣＲＯ室）及び公文書監理官室（各府省ＣＲＯ室）の設置等【４】により、公文書に関するコンプライアンス意識の改革を促しつつ、行政文書を電子的に管理することで、行政文書の所在把握や履歴管理等を容易にするとともに、決裁文書の内容チェックの徹底と決裁終了後の修正手続等をルール化すること等が示された。
また、閣僚会議決定においては、行政文書の作成から保存、廃棄・国立公文書館等への移管までを一貫して電子的に行うための仕組みの確立が必要であるとして、一貫した電子的な文書管理の在り方について、当該年度内に基本的な方針を策定することが掲げられた。これを踏まえ、内閣府において、電子的な文書管理の在り方に関する基本的な方針の策定に向けた検討が進められ、平成31年（2019）３月25日、内閣総理大臣決定「行政文書の電子的管理についての基本的な方針」（以下、「基本的方針」という）が策定された【５】。
基本的方針では、取組の理念として、行政文書の作成、整理・保存、移管又は廃棄といった公文書管理法の規律をより確実かつ効果的に充足する観点から、（１）今後作成・取得する行政文書については、電子媒体を正本・原本として体系的に管理することを基本とすること、（２）利便性・効率性と機密保持・改ざん防止とのバランス・両立の確保に留意しつつ、文書管理業務のプロセス全体を通じた電子的管理の枠組みを構築すること、（３）従来手作業により行っていた作業工程の自動的な処理を可能とし、作業負担の軽減を図りつつ、作業の漏れ・誤りを抑止すること、の３つが掲げられた。そして、政府全体としては、新たな国立公文書館の開館時期を目途として、本格的な電子的管理に移行することを目指すとされた。
１．２ 公文書管理委員会及びデジタルＷＧにおける議論（令和元年度～同３年度）
基本的方針の策定後、公文書の電子的管理に関する検討は、公文書管理委員会における議論を中心に進められることとなった。
令和元年（2019）度から同２年度にかけて、公文書管理委員会は、本格的な電子的管理の実現に向けた検討課題の整理を進めた。課題整理にあたっては、①紙媒体と電子媒体の性質を踏まえ、電子媒体を前提とすること、②デジタルの強みを生かした文書管理の適正化・効率化を進めること、③国民へのサービスという観点から、行政機関と国立公文書館を「一つながりのシステム」ととらえること、といった視点に基づき、文書のライフサイクルの各段階に応じた具体的検討課題が示された【６】。そのうち、移管・廃棄に係る検討課題としては、保存期間満了時の措置（レコードスケジュール。以下、「ＲＳ」という）の設定に係る確認や廃棄協議・移管に係る手続きを情報システム上で完結できる仕組みの構築が必要であること、国立公文書館を含めた情報連携の仕組みや、ＡＩを活用した評価・選別、大容量データのスムーズな移管の仕組みの検討が必要であること、等が示された。
令和３年（2021）度には、より専門的かつ集中的な議論を行うため、公文書管理委員会のもとにデジタルワーキング・グループ（以下、「デジタルＷＧ」という）が設置された。デジタルＷＧの会合は３回にわたって実施され、電子媒体を正本・原本とするという前提のもと、従来の紙前提の制度をどう見直すかという観点から、（１）デジタルを活用した確実かつ効率的な公文書管理、（２）業務システムと公文書管理法のルール、という２つの柱に沿って、議論が行われた【７】。
同年７月には、デジタルＷＧの報告書「デジタル時代の公文書管理について」がまとめられた【８】。ここでは「デジタルを前提としてあるべき将来の姿を描き、その姿に向けて、制度の見直しと、システム面での対応を行う必要がある」との見解から、デジタルを前提にした多くの考え方・論点が示された。そのうち、ＲＳやその判断基準となるＧＬ別表・保存期間表について、新しく示された論点を以下に挙げておく。
・メタデータによって起算日、保存期間、満了時の措置（移管・廃棄）などの公文書のライフサイクル情報を管理し、
作業の自動化を行えること。
・ＲＳ確認に必要なメタデータを付与することや行政文書ファイル名の標準化を図ること、ＡＩやＲＰＡの活用などにより、
手続の効率化・迅速化を図るとともに、ＲＳのための記入事項を整理する必要がある。
・法的な整理の観点から作られている政令別表やガイドライン別表と、実務に対応するための保存期間表では、
観点が異なることもあり、使い勝手を悪くしている場合がある。ガイドライン別表の構成を見直すことも一つの案として
考えられる。
ここでは、メタデータによる公文書のライフサイクル情報の管理を念頭に、行政文書ファイル等の標準化・統一化の必要性が示された。また、メタデータの基となる保存期間表の構成とＧＬ別表の構成が必ずしも一致しないことから、必要に応じてＧＬ別表の見直しを行うことが提案された。
１．３ ＧＬ別表の見直しに向けた検討（令和４年度）
デジタルＷＧの報告書を受けて、ＧＬ別表の見直しについて、内閣府を中心に本格的な検討が開始された。
令和４年（2022）11月９日、第99回公文書管理委員会（令和４年11月９日開催）において、内閣府よりＧＬ別表の見直しの方向性に係る素案が提示された【９】。この素案では、まずＧＬ別表の見直しの趣旨として、①次期システムにおいては、行政文書ファイルにメタデータを付与し、電子的に管理を行うこと、②システム内で保存期間表を作成し、これを活用してメタデータを付与できるようにすること、③保存期間表の基となるガイドライン別表についても、システムの活用、業務の確実かつ効率的な実施の観点から、見直しを行う必要があること、が示された。
こうした趣旨に基づき、想定される見直し内容については、形式的なものとして、④現行のＧＬ別表の第１「行政文書の保存期間基準」と第２「保存期間満了時の措置の設定基準」を統合・整理すること、⑤これまでＧＬ別表第２において「以下について移管」等と記載されていた事項について「移管」と「廃棄」を区別して記載すること等が示された。また、内容的なものとして、⑥各府省に共通し得る事項を必要に応じて追記すること、⑦歴史公文書等の具体例を明確化すること等が示された。
この素案を踏まえて、内閣府と国立公文書館は、ＧＬ別表の見直しについて具体的内容の検討を行った。その詳細については次章に譲ることとするが、検討の結果として、第100回公文書管理委員会（令和５年３月８日開催）において、「行政文書の管理に関するガイドライン別表の将来像について」の全体像が提示された【10】。ここで示された全体像は、以後の委員会において「「行政文書の管理に関するガイドライン」見直しイメージ」として位置づけられた。その後、軽微な修正を経て、第115回公文書管理委員会（令和７年８月４日開催）において、「行政文書の管理に関するガイドライン（改正案）」（以下、「別表改正案」という）として位置づけられることとなった【11】。
２ ＧＬ別表見直しの内容
ここでは、ＧＬ別表の見直しに係る具体的内容について、国立公文書館の提案と別表改正案への反映状況について、現行のＧＬ別表の項番順に紹介する。
【参考：別表改正案と現行ＧＬ別表の対照】
２．１ 補助金等
現行のＧＬ別表第２における「業務単位での保存期間満了時の措置」のうち、12(4)「補助金等の交付に関する重要な経緯」については、これまで「交付に関する要件に関する文書」のみが移管とされてきた。
他方、現行のＧＬ別表第２「保存期間満了時の措置の設定基準」の１で示されている基本的考え方【Ⅰ】の留意事項において、「経緯も含めた政策の検討過程や決定並びに政策の実施及び実績に関する情報であって、将来までを見据えて政策の理解や見直しの検討に資すると考えられる情報が記録された文書」は移管対象とされている。国の政策において補助金等が占める割合が大きいことを踏まえると、補助金等の実績を検証するという意味において、実績報告書を移管対象とすることを提案した。
この点については、令和６年（2024）２月のＧＬ改正において、「補助事業等実績報告書に関するもの」が移管対象に追加されることとなった。
２．２ 告示
14(1)「告示の立案の検討その他の重要な経緯」については、これまで1(7)等の「法令の解釈又は運用の基準の設定」に該当するもの以外については、すべて廃棄とされてきた。
他方、実際の行政事務においては、毎年度予算を背景に各行政機関が策定する事務及び事業の実施計画等が、各行政機関における政策執行の中核を占めている。このことを踏まえ、告示という文書類型をもってすべて廃棄とするのではなく、上記に該当するもの（基本計画・基準・ガイドライン・指針・指示等）については、移管対象とすることを提案した。
この点については、別表改正案において、事項区分Ｂ「閣議、関係行政機関の長で構成される会議又は省議の決定又は了解及びその経緯」のうち、B007t「法律により策定が義務付けられた基本方針、基本計画等」が新設され、移管とされた。また、告示についても、F001t「基本的な指針等を定める告示の制定又は改廃」は移管とされ、F001d「告示の制定又は改廃」は廃棄とされる等、移管・廃棄の区分が明確化された。
２．３ 予算及び決算
15「予算及び決算に関する事項」については、財政法の規定に定める書類の「作製の基礎となった方針及び意思決定その他の重要な経緯が記録された文書」及び行政機関における予算・決算に関する重要な経緯が記録された文書が移管対象とされてきた。
こうした財政法の規定に基づく移管基準の提示を詳細化・明確化することに伴って、行政事業レビューや省庁別財務書類を移管対象に明記することを提案した。また、税制改正要望については、各行政機関における重要政策と位置づけられることが多く、かねてより照会の対象としてきたことを踏まえ、移管対象に追加することを提案した。
この点については、予算の作成・予算の執行・決算のそれぞれについて、移管・廃棄の区分と具体例が明示された。また、税制改正については、移管対象となるF006t「税制改正に関する重要な経緯」ならびに廃棄対象となるF006d「税制改正」の事項がそれぞれ新設された。
２．４ 独立行政法人等
17「独立行政法人等に関する事項」については、政策の実施機関としての役割を担っている機関が対象とされているという理解に基づき、認可法人や政府出資の会社法人等の公益性の高い法人やかつての公庫・公団等を対象として明示することを提案した。
この点については、F009t「特殊法人又は認可法人の事業計画等」及びF010t「独立行政法人等、特殊法人又は認可法人に対する報告の要求、検査その他の指導監督」が追加され、特殊法人及び認可法人を対象に含めることが明示された。
２．５ 公共事業
19「公共事業の実施に関する事項」については、これまで、総事業費が10億円以上の大規模な事業について、「事業計画の立案に関する検討、事業完了報告、評価書その他の特に重要なもの」が移管対象とされ、総事業費が100億円以上の特に大規模な事業については、上記に加えて「環境影響評価」が移管対象とされてきた。
直轄事業として実施される公共事業については、後年に問題が発生した場合等において、原因調査やフォローに関する文書が重要な経緯に該当することが想定される。このことを踏まえ、関係する地方公共団体等との調整や実施に伴う調査等に関する文書について移管対象として明記することを提案した。
この点については、まず令和６年２月のＧＬ改正において、総事業費が10億円以上の大規模な事業についても「環境影響評価」を移管対象にすることとされた。また、別表改正案においては、F014t「直轄事業として実施される総事業費10億円以上の公共事業」の事項において、総事業費10億円以上の公共事業を対象に、「事後評価の評価書等」をはじめとして幅広な行政文書の類型が移管対象に追加することとされた。
２．６ 審議会等
21(2)「審議会等」については、これまで「審議会その他の合議制の機関に関するもの（部会、小委員会等を含む。）」が移管対象とされており、法定審議会とその下部組織に対象範囲が限定されていた。
政策の検討過程においては、法定審議会だけでなく、懇談会や検討会等における議論が重要な位置づけを占めている。このことを踏まえ、対象範囲に解釈の余地を持たせることを提案した。
この点については、令和６年２月のＧＬ改正において、「審議会その他の合議制の機関に関するもの（部会、小委員会等を含む。）及び懇談会等行政運営上の会合に関するもの」と変更され、懇談会等が移管対象に追加されることとなった。
２．７ 災害
現行のＧＬ別表第２における「政策単位での保存期間満了時の措置」のうち、①「災害及び事故事件への対処」については、これまで「阪神・淡路大震災関連」及び「東日本大震災関連」が移管対象とされており、大震災級の災害に対象範囲が限定されていた。
災害の多発化と社会影響の深刻化が進む近年、各行政機関との協議においては、災害に関連する文書について、基本的考え方【Ⅲ】の留意事項「政策の変更や優先順位の設定に影響を与えた社会環境、自然環境等に関する情報が記録された文書」や基本的考え方【Ⅳ】の留意事項「我が国の領土・主権、来歴や、多くの国民の関心事項となる自然災害及び事件等の重大な出来事に関する情報が記録された文書」に該当する可能性が高いとして、移管とする事例が多くあった。この点を踏まえ、移管対象とする災害の規模については、より広範に設定することが必要との認識に基づき、激甚災害等の大規模な災害についても移管対象とすることを提案した。
この点については、令和６年２月のＧＬ改正において、「激甚災害指定を受けた災害に関するもの」と変更され、移管対象の範囲が拡大されることとなった。
おわりに
本稿を結ぶにあたり、ＧＬ別表見直しの経緯と見直しの内容について、改めて整理しておきたい。
ＧＬ別表見直しの端緒は、公文書管理の適正の確保のための取組であった。これまで手作業で対応していた文書管理業務を自動処理化し、確実・効率的な管理を実現するため、文書管理業務のプロセス全体を通じた電子的管理の枠組みを構築することが目指された。そうした公文書の電子的管理の具体的方策として、保存期間表の情報を基にしたメタデータによる、公文書のライフサイクル情報の管理が提案された。そして、メタデータを効果的に機能させるためには、情報の標準化・統一化を含めた保存期間表の整備が必要であり、その基盤となるＧＬ別表についても見直しを行うこととされた。
ＧＬ別表の見直しにあたっては、現行のＧＬ別表の第１と第２を統合し、「移管」と「廃棄」を区別して記載することとされた。また、歴史公文書等の具体例の明確化に向けて、国立公文書館は内閣府に具体的内容の提案を行い、その一部は別表改正案に反映されることとなった。これらの内容については、公文書管理法の施行以来、国立公文書館と行政機関との協議を通じて移管と整理されてきたものも多く、そうした実績が別表改正案に反映されることによって、実質的には移管対象の範囲が拡大するかたちで、移管基準の明確化・詳細化が進められることとなった。
ところで、複数の行政機関や部局が関与する業務に係る行政文書ファイル等については、現行のＧＬ別表第２の留意事項において「移管については、当該業務を主管する課室等の文書管理者において行うものとする。」とあり、その業務の主管課から移管することとされている。しかし、一部の業務においては、行政機関や部局の間での整理が十分に進んでいないため、移管元となる主管課が判然とせず、互いに見合ってしまうような場合がある。こうした点については、別表改正後の運用等において、さらなる整理を進めていくこととしたい。
註
【１】この点については、岡田智明「公文書管理をめぐる近年の動き」（『立法と調査』428号、参議院常任委員会調査室・特別調査室、2020年10月1日）を参照。
【２】政府広報オンライン「行政文書の管理の在り方等に関する閣僚会議―平成30年６月５日」https://www.gov-online.go.jp/prg/prg17170.html?c=01&a=1（2025年10月31日確認）。
【３】「公文書管理の適正の確保のための取組について」https://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/tekisei/honbun.pdf（2025年10月31日確認）。
【４】この点については、村上耕司「内閣府公文書監察室の発足と活動状況」（『アーカイブズ』73号、国立公文書館、2019年8月30日）を参照。
【５】「行政文書の電子的管理についての基本的な方針」https://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/densi/kihonntekihousin.pdf（2025年10月31日確認）。
【６】「デジタル時代の行政文書の管理の在り方について（検討課題例）」https://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2021/20210122/shiryou1-2.pdf（2025年10月31日確認）。
【７】この点については、吉田真晃「公文書管理委員会デジタルワーキング・グループ報告書について」（『アーカイブズ』82号、国立公文書館、2021年11月30日）を参照。
【８】「デジタル時代の公文書管理について」https://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/digitalwg/houkokusho.pdf（2025年10月31日確認）。
【９】「行政文書の管理に関するガイドライン別表等の見直しの方向性について（素案）」https://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2022/1109/shiryou4-2.pdf（2025年10月31日確認）。
【10】この点については、以下の資料を参照（すべて2025年10月31日確認）。
・「行政文書の管理に関するガイドライン別表の将来像について」https://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2023/0308/shiryou4.pdf
・「行政文書の管理に関するガイドライン別表の将来像について（新旧対照表）」https://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2023/0308/sankou4.pdf
【11】「行政文書の管理に関するガイドライン（改正案）」https://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/iinkaisai/2025/0804/shiryou1-2.pdf（2025年10月31日確認）。