国立公文書館 総務課 デジタル推進室
山本楓子

１．はじめに
  筆者は、新たな国立公文書館の運用面での課題の検討にあたり、海外諸国の公文書館の事例を調査するため、2024年10月にドイツ、スペイン、フィンランド各国の関係機関を訪問した。
  本稿では、この中でもフィンランドにおける公文書管理に係る最新の状況について、当時の調査結果を踏まえつつ報告するものである。

２．フィンランドにおける新たなアーカイブ法の制定
２-１　制定背景とその概要
  フィンランドでは新たなアーカイブ法（Arkistointilaki 529/2026）が、2026年６月16日に制定され、同年７月１日に施行された[1]。注目すべきは、この新たなアーカイブ法（以下、「新法」という。）が、1994年に制定され運用されてきたアーカイブ法（以下、「1994年法」という。）を廃止し、これに置き換わるものであるという点である。
  同法は全25条、５章から構成されており、保存すべき行政機関の「文書（asiakirja）」及び「情報資源（tietoaineisto）[2]」のアーカイブ化（arkistointi）[3]、保存、移管、利用等について定めている。
  法案は2025年11月に政府提出法案（HE 169/2025 vp）として国会に提出され、その後、教育文化委員会（Sivistysvaliokunta）による審査及び本会議での審議（SiVM 4/2026 vp、以下、「教育文化委員会報告」という）[4]を経て成立した。政府提出法案では、公共行政におけるデジタルアーカイブの推進、デジタル情報管理の変化への対応、情報公開法及び公共行政情報管理法との整合性確保が主な目的として示されている[5]。フィンランドでは、公的部門において新たに作成される文書の大部分が電子的に生成されており、フィンランド国立公文書館は2021年以降、紙媒体による公文書の移管を受けていない[6]。このような状況の下で制定された新法は、デジタル化が進展した行政実務に対応するため、1994年法を全面的に見直したものである[7]。
  新法を理解するうえで重要な概念が、“kansallinen arkistotietovaranto”（national archive data repository）である。以下では、便宜上これを「公共行政共通アーカイブ基盤」と呼ぶこととする[8]。
  同法のうち、第１章６条及び第２章７～15条は、新法の中核をなす規定群であり、行政機関の文書及び情報資源のアーカイブ化、評価選別、保存、移管及びアーカイブコピーについて定めている。第６条及び第７条は、国立公文書館が管理する「公共行政共通アーカイブ基盤」と、アーカイブ化を情報管理の一部として計画することを定める。第８条から第10条は、アーカイブ価値評価基準を定める。第11条及び第12条は、保存及び電子化に関する要件を定める。第13条から第15条は、「公共行政共通アーカイブ基盤」への移管及び継続的に更新される情報資源のアーカイブコピーを定める[9]。
  第16条及び第17条は、国立公文書館による、私的、あるいは民間のアーカイブ資料の受入れ及び保全について定める。第18条から第20条は、「公共行政共通アーカイブ基盤」に移管された文書・情報資源の情報提供、個人情報の処理及び情報セキュリティの確保、並びに非行政機関向けの利用について定める。第21条及び第22条は、国立公文書館における資料保存及び国立公文書館による評価任務を定める[10]。
  新法の特徴の一つは、公文書の保存のみを対象とするのではなく、情報管理、アーカイブ化、評価選別、移管及び利用を一つの制度体系として扱っている点にある[11]。以下、その概要を整理する。

(１)アーカイブ化と情報管理の融合（第６条～第７条）
  第６条は、国立公文書館が管理する「公共行政共通アーカイブ基盤」を定義する規定である。同条によれば、この基盤は、国立公文書館の保有及び管理権限の下にある文書及び情報資源によって構成される[12] 。この基盤は単にシステムインフラの名称ではなく、国立公文書館の管理下に置かれた資料全体を示す概念である[13]。
  これに対し、第７条は、行政機関に対し、文書及び情報資源のアーカイブ化を情報管理の一部として計画することを義務付けている。また、行政機関は、その情報資源に含まれる文書及び情報について、アーカイブ目的における保存性及び利用可能性を確保できるように情報資源を構成しなければならないとされている[14]。
  1994年法の運用は、「文書の作成、保存、保存期間満了後の移管」という流れを前提としていた。他方、新法では、アーカイブ化を情報管理の初期段階から組み込むことが求められている。第６条が保存先となる基盤を定め、第７条がアーカイブ目的での保存性・利用可能性を確保する情報管理及びアーカイブ化計画を定める構造となっている[15]。
  また、教育文化委員会報告では、新法について「公共行政共通アーカイブ基盤」を可能にするものであること、その基盤において情報を安全かつ費用効率的に保存し、社会全体に迅速かつ包括的に提供できるようにするものであることが説明されている[16]。

(２)アーカイブ価値評価基準（第８条～第10条）
  第７条で求められる計画的な情報管理の内容については、第８条から第10条において定められている。
  1994年法においても国立公文書館はアーカイブ対象資料の選別に関与していたが、新法第８条から第10条は、アーカイブ価値評価（arvonmääritys）の基準及び手続を法律上明文化している[17]。
  第８条は、アーカイブ価値評価が研究上の必要性に基づいて行われなければならないことを定めるとともに、対象資料が社会を多面的かつ包括的に記録するものであるべきことを規定している。また、行政機関の社会的重要性、行政活動の影響、情報の唯一性及び網羅性などを評価要素として列挙している[18]。
  第９条は、アーカイブ対象となる文書及び情報資源を国立公文書館が決定することを定めている[19]。
  第10条は、複数の行政機関に共通する記録群について、国立公文書館が一般アーカイブ決定（yleinen arkistointipäätös）を行うことを認めている[20]。これは、同種の文書又は情報資源について、行政機関ごとに個別のアーカイブ価値評価を行うのではなく、国立公文書館が共通の基準に基づき一括してアーカイブ対象として決定する仕組みである。
  これらの規定により、新法では、評価対象が「文書」のみならず「情報資源」まで拡大されるとともに、評価基準、決定権限及び一般アーカイブ決定の仕組みが法律上整備された。従来は実務的運用に委ねられていた評価選別について、法律上の根拠及び手続を明確化した点に特徴がある[21]。

(３)保存及び電子化（第11条～第12条）
  第11条は、アーカイブ対象となった文書及び情報資源の保存について定めている。
  行政機関は、文書及び情報資源並びにそれらに付随するメタデータについて、利用可能性、真正性及び理解可能性を確保した状態で保存しなければならないとされている[22]。
  第12条は、アーカイブ対象文書の電子化について定めている。電子化に際しては、内容の同一性、完全性及び信頼性を確保しなければならず、文化史的価値又は法的証拠価値を有する場合を除き、電子化後に原本を廃棄することが認められている [23]。

(４) 移管及びアーカイブコピー（第13条～第15条）
  第13条は、国の行政機関等に対し、アーカイブ対象となった文書及び情報資源を電子的形態で「公共行政共通アーカイブ基盤」へ移管することを義務付けている。また、電子化された文書であっても、原本に特別な価値が認められる場合には、原本も移管しなければならないとされている[24]。
  第14条は、第13条の移管義務の対象とならない行政機関についても、国立公文書館との合意に基づき、アーカイブの対象となる文書・情報資源を同基盤へ移管することを認めている[25]。
  さらに第15条は、内容が継続的に更新される電子的情報資源について、国立公文書館が研究利用のためのアーカイブコピー（arkistokopio）を取得できることを定めている。対象となるのは「電子的で内容が変化する情報資源（sähköinen, sisällöltään muuttuva tietoaineisto）」であり、典型例としてデータベース等が想定される。「電子的で内容が変化する情報資源」から、その時点における状態を複製して保存する仕組みである[26]。
  国立公文書館の説明資料では、研究利用を目的として、継続的に変化する電子的情報資源からアーカイブコピーを取得する制度であることが説明されている[27]。

２-２　特徴と分析
（１）研究利用を中心に据えた評価選別制度
  新法の特徴としてまず挙げられるのは、アーカイブ価値評価（arvonmääritys）の基準を法律上明文化するとともに、その基礎を明示的に研究利用に求めている点である。
  従来の制度では、移管すべき資料の評価選別や手続については実務上の指針や運用に委ねられている場合が少なくなかった。一方、新法の第８条は、行政機関の文書及び情報資源の評価選別基準について、「研究上の必要性に基づかなければならない」と明確に定めており、また、研究利用については立法過程において繰り返し言及されている。
  国会審議では、国立公文書館所蔵資料の大部分が未デジタル化資料であることにより、研究者が利用できる資料に偏りが生じ、結果として研究テーマにも影響が生じる可能性が指摘された[28]。国立公文書館における資料のデジタル化率は全資料に対し、10％未満であり、未デジタル化の場合は目録情報からだけではその資料内容を知ることができないため、研究者や学生は、研究テーマの設定の段階からして、デジタル化された資料から選択をせざるを得ない状況となっていることが懸念されているものである[29]。
  当然、国立公文書館の閲覧室へ来館すれば、未デジタル化資料の閲覧をすることは可能であるが、近年は閲覧室利用者数が大幅に減少しており、国立公文書館によれば、過去20年間で閲覧室利用者は80％以上減少する一方、デジタル資料の利用は増加を続けていること等から、アナログ資料保管施設の集約及びデジタルサービスへの重点配分を進めており、2030年までに一部拠点・施設について縮小又は廃止が検討されている[30]。
  教育文化委員会報告においても、国立公文書館には研究を促進する法定義務があること、アーカイブ資料のデジタル化に要する作業量が歴史資料や過去の時代の研究を困難にし、遅らせているという研究者の懸念が示されたことが記載されている [31]。
  利用者の利用ニーズがデジタルに移行していく中で、国立公文書館はその義務を適切に果たし続けるためには、サービスそのものの主軸をデジタルに移行しなければならないという状況が伺える。その中で、新法の制定は、行政機関等公共行政部門全体とアーカイブを利用する社会全体に対し、「公共行政共通アーカイブ基盤」を通じて国立公文書館の役割をデジタルサービス基盤の提供へ広げるものとして説明されている[32]。

（２）情報管理とアーカイブ化の一体化
  第二の特徴は、アーカイブ化を情報管理の枠組みの中に位置付けている点である。
  第７条は、行政機関に対し、文書及び情報資源のアーカイブ化を情報管理の一部として計画することを義務付けている。また、行政機関は、アーカイブ目的における保存性及び利用可能性を確保できるように情報資源を構成しなければならないとされている。教育文化委員会報告においても、新法が「アーカイブ化を情報管理及びデジタル化の一部として統合するもの」であることが示されている[33] 。
  アーカイブ化を情報管理の一部として計画するという考え方自体は、行政文書について保存期間の満了前のできるだけ早い時期に保存期間満了時の措置を設定するという、我が国の行政文書の整理に係る制度とも共通する側面を有する[34]。他方、新法では、アーカイブ化が単なる保存期間管理の問題としてではなく、将来の利用を見据えた情報管理の問題として位置付けられている点に特徴がある。
  すなわち、第７条は、情報資源をアーカイブ目的において利用可能な状態で維持できるよう構成することを求めている。また、第８条はアーカイブ価値評価を研究上の必要性に基づいて行うことを定め、第11条は文書及び情報資源だけでなく、それらに付随するメタデータについても利用可能性、真正性及び理解可能性を確保することを求めている。
  このように、新法では、何を残すのかという判断だけでなく、将来どのように利用できる状態で残すのかという観点も制度の中に組み込まれている。アーカイブ化を情報管理の一部として位置付け、評価、保存及び利用を連続した過程として捉える考え方は、デジタル環境における公文書管理の特徴を示すものといえる。

（３）現用データベースのアーカイブコピー制度
  第三の特徴は、第15条に規定されたアーカイブコピー（arkistokopio）制度である[35] 。
  同条は、内容が継続的に更新される情報資源について、国立公文書館が研究利用のためにアーカイブコピーを取得できることを定めている。対象となるのは、「電子的で内容が変化する情報資源」であり、継続的に更新されるデータベースや業務システム上の情報資源が典型例として想定される。ここから、その時点における情報の複製を取得し、「公共行政共通アーカイブ基盤」に保存する仕組みである [36] 。
  従来の制度は、一定期間後に業務が終了した文書や記録を移管することを前提としていた。しかし、現在では、継続的に更新される情報システムやデータベースが行政活動の中心となっている。こうしたシステムは、業務終了という明確な時点を持たない場合も多い。
  第15条のアーカイブコピー制度は、このような電子的情報資源に対応するための仕組みとして位置付けられる。現用システムが継続する場合にも、特定時点の情報資源を研究利用のために保存し得る制度として注目される。国立公文書館も、この制度を「継続的に変化する電子的情報資源から研究利用のためのコピーを取得する仕組み」と説明している[37] 。
  このように、その時点における情報資源の複製を研究利用のために保存することを可能とし、現用システムが継続する場合にも対応し得るという点に特徴がある一方で、このようなアーカイブコピーには個人情報等を含む場合も想定される。フィンランドでは、1994年法廃止の議論に際して、情報管理法及び個人情報保護法制との整合性が重要な検討課題とされており [38] 、どう整合をとりつつ制度が運用されるかは今後の課題であろう。

３. おわりに
  新法の内容は、フィンランド国立公文書館における近年の実務の変化と密接に関係している。筆者が2024年10月に訪問したフィンランド国立公文書館ヘルシンキ本館及びミッケリ支部においても、同館が紙媒体中心の保存・閲覧から、デジタル資料の提供を中心とする運営へ移行しつつあることが伺えた。閲覧室来訪者の減少とそれに比例したデジタル利用率の増加、行政機関等からの紙媒体資料受入の停止といった状況を踏まえ、同館ではアナログ資料保管施設の集約とデジタルサービスへの重点的な投資が進められていることは前掲のとおりである。同館では、オンラインサービス「Astia[39] 」を中心として資料提供を行っており、利用者は同サービスを通じて資料検索、デジタル資料の閲覧、閲覧室資料の利用申請等を行うことができる。
  さらに、ミッケリ支部では、大規模デジタル化（Mass Digitisation）事業が進められていた。当該事業は、行政機関等が保有する紙媒体の公文書をデジタル化し、デジタル形式によって保存及び利用することを前提としている。フィンランドでは2010年代後半以降、国立公文書館が「廃棄を目的とするデジタル化（hävittämiseen tähtäävä digitointi）」に関する要件を整備しており、大規模デジタル化事業においても、一定の条件の下でデジタル化後の紙原本の廃棄が進められている[40]。この大規模デジタル化事業は、単なる保存媒体の変換にとどまるものではなく、資料の利用可能性向上、行政機関における文書管理電子化への移行、さらには公文書館における保存及び利用の方法そのものの変化を企図する取組である[41]。
  本稿で紹介した新法は、このような実務上の変化を制度面から支えるものと理解することができる。もっとも、現用システムから取得されたアーカイブコピーに含まれる個人情報の利用及び提供の在り方や、研究利用との関係については、なお検討を要する論点も残されている。他方で、フィンランドの取組は、紙媒体文書の電子化という段階を超えて、行政活動から生み出される情報資源全体をいかに将来世代へ引き継ぐかという課題に正面から取り組むものである。その意味において、新法及びそれを支える国立公文書館の実務は、我が国におけるデジタル時代の公文書管理及びアーカイブ制度の在り方を考えるうえで、多くの示唆を与えるものと考えられる。

  

[1]Arkistointilaki 529/2026, 25条、Finlex（https://finlex.fi/fi/lainsaadanto/2026/529最終アクセス：2026年7月）。
[2]新法第３条では、tietoaineisto について、“tiedonhallintalaki 2 § 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettua tietoaineisto”と定義しており、即ち、フィンランドの情報管理法（Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta 906/2019）から準用された用語である。情報管理法第２条１項５号において、tietoaineistoとは、「文書及びその他これに類する情報から構成される、特定の行政機関の任務又はサービスに関連する情報の集合体」とされており、個々の文書やデータを意味するものではなく、行政機関の業務に関連して管理される情報の集合体を指す概念であることから、本稿では、tietoaineisto の訳語として「情報資源」を用いる。
[3]新法第２条では、arkistointiとは、文書及び情報資源について、アーカイブ価値を評価し、将来世代のために安全に保存し、利用可能性及びアクセス可能性を確保するための一連の措置を言うと定義されている。単なる記録の移管（siirtäminen）ではなく、アーカイブ価値評価、保存及び利用可能性の確保を含む包括的な概念として定義されることから、本稿では、「アーカイブ化」と訳す。
[4]Sivistysvaliokunnan mietintö SiVM 4/2026 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle arkistointilaiksi ja laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain muuttamisesta, https://www.eduskunta.fi/asiat-ja-aanestykset/valtiopaivaasiat/asiakirjat/edktunnus/EDK-2026-AK-23876（最終アクセス：2026年７月）
[5]HE 169/2025 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle arkistointilaiksi ja laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain muuttamisesta, “ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ”（“Esityksen keskeisenä tavoitteena on digitaalisen arkistoinnin edistäminen julkishallinnossa ja digitaalisen tiedonhallinnan muutosten huomioiminen arkistoinnissa.” 等）, https://www.eduskunta.fi/asiat-ja-aanestykset/valtiopaivaasiat/asiakirjat/eduskuntatunnus/HE%20169%2F2025%20vp（最終アクセス：2026年７月）。
[6]National Archives of Finland, “National Archives of Finland invests in digital services; plans for office changes will be made during 2026”, 20.3.2026（Published in English on 23.3.2026）, “Analogue material, i.e. paper material, has not been received from public administration since 2021. All public administration document materials created today are originally digital.”,https://kansallisarkisto.fi/en/-/national-archives-of-finland-invests-in-digital-services-plans-for-office-changes-will-be-made-during-2026（最終アクセス：2026年７月）
[7]前掲注５、HE 169/2025 vp, “1 Asian tausta ja valmistelu”及び“2 Nykytila ja sen arviointi”
[8]教育文化委員会報告は、kansallinen arkistotietovaranto について「公共行政全体で共有される情報基盤（koko julkisen hallinnon yhteinen tietovaranto）」と説明していることから、本稿では便宜上「公共行政共通アーカイブ基盤」と訳す。前掲注４、Valiokunnan yleisperustelut: Esityksen lähtökohdat ja tavoitteet（“Lakiehdotus mahdollistaa koko julkisen hallinnon yhteisen tietovarannon…”）
[9]Arkistointilaki 529/2026, 6～15条、前掲注１
[10]Arkistointilaki 529/2026, 16～22条、前掲注１
[11]前掲注４, SiVM 4/2026 vp, ‘Valiokunnan yleisperustelut / Esityksen lähtökohdat ja tavoitteet’,“Muutokset tukevat nykylainsäädäntöä paremmin arkistoinnin integroimista osaksi tiedonhallintaa ja digitalisaatiota.”
[12] Arkistointilaki 529/2026, ６条、前掲注１
[13]Kansallisarkisto, “Arkistointilaki ja siirrot Kansallisarkistoon”, 28.5.2026, https://kansallisarkisto.fi/documents/141232930/262984677/Arkistointilaki%20ja%20siirrot%20Kansallisarkistoon.pdf（最終アクセス：2026年７月）
[14]Arkistointilaki 529/2026, ７条、前掲注１
[15]前掲注４,　SiVM 4/2026 vp, ‘VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT’, “Esityksen lähtökohdat ja tavoitteet”（“Muutokset tukevat nykylainsäädäntöä paremmin arkistoinnin integroimista osaksi tiedonhallintaa ja digitalisaatiota.”）
[16]前掲注４,　SiVM 4/2026 vp, “Esityksen lähtökohdat ja tavoitteet”（“Lakiehdotus mahdollistaa koko julkisen hallinnon yhteisen tietovarannon (kansallinen arkistotietovaranto), jossa tiedot säilyvät varmasti ja kustannustehokkaasti ja josta ne saadaan nopeasti ja kattavasti yhteiskunnan käyttöön.”）
[17]前掲注５、HE 169/2025 vp, “Arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistollisen arvon määrittämistä koskevista perusteista ja menettelystä säädettäisiin lain tasolla.”
[18]Arkistointilaki 529/2026, ８条、前掲注１
[19]Arkistointilaki 529/2026, ９条、前掲注１
[20]Arkistointilaki 529/2026, 10条、前掲注１
[21] 前掲注５、HE 169/2025 vp,“Arkistointilaissa säädettäisiin kulttuuriperintöön kuuluvien viranomaisten asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistoinnista.”；“Arkistoitavien asiakirjojen ja tietoaineistojen arkistollisen arvon määrittämistä koskevista perusteista ja menettelystä säädettäisiin lain tasolla.”
[22]Arkistointilaki 529/2026, 11条、前掲注１
[23]Arkistointilaki 529/2026, 12条、前掲注１
[24]Arkistointilaki 529/2026, 13条、前掲注１
[25]Arkistointilaki 529/2026, 14条、前掲注１
[26]Arkistointilaki 529/2026, 15条、前掲注１
[27]前掲注13
[28]Eduskunnan täysistunto PTK 50/2026 vp, 13.5.2026, https://www.eduskunta.fi/valtiopaivaasiakirjat/PTK+50/2026+10（最終アクセス：2026年７月）
[29]前掲同
[30]フィンランド国立公文書館では、2026年現在、ヘルシンキのほかハメーンリンナ、イナリ、ヨエンスー、ユヴァスキュラ、ミッケリ、オウル、トゥルク及びヴァーサに拠点を有しているが、このうちユヴァスキュラ、ハメーンリンナ、オウル及びヨエンスー等の拠点については2030年までに縮小ないしは廃止の検討がされている。拠点削減の理由としては、①閲覧室利用者の大幅減少、②デジタル利用の急増、③AI・文字認識によるオンライン利用環境の改善、④紙資料受入れの事実上終了、⑤財政削減が挙げられている。
National Archives of Finland, “National Archives of Finland invests in digital services; plans for office changes will be made during 2026”, 20.3.2026, published in English on 23.3.2026,https://kansallisarkisto.fi/en/-/national-archives-of-finland-invests-in-digital-services-plans-for-office-changes-will-be-made-during-2026 （最終アクセス：2026年７月）
[31]前掲注４、Arkistoidun aineiston tutkimuksellinen hyödyntäminen（“Asiantuntijalausunnossa on tuotu esille Kansallisarkiston lakisääteinen velvollisuus edistää tutkimusta…”）
[32]フィンランド国立公文書館長は、新法がもたらす重要な進歩としては以下の二点であると述べている 。
・公的行政機能（public administration）における公文書の作成及び管理の電子化促進
・すべての公的部門（the entire public sector） において、国立公文書館が提供するデジタルサービス基盤を利用可能にすること
National Archives of Finland, “The new Archiving Act has been approved”, 21 May 2026, https://kansallisarkisto.fi/en/news（最終アクセス：2026年７月）
[33] 前掲注４、Valiokunnan yleisperustelut: Esityksen lähtökohdat ja tavoitteet（“Muutokset tukevat nykylainsäädäntöä paremmin arkistoinnin integroimista osaksi tiedonhallintaa ja digitalisaatiota.”）
[34]公文書等の管理に関する法律（平成21年法律第66号）、第５条
[35] Arkistointilaki 529/2026, 15条、前掲注１
[36] Arkistointilaki 529/2026, ６条及び15条、前掲注１
[37] 前掲注13
[38] 前掲注５、HE 169/2025 vp, “ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ”。同法案は、一般公益目的のアーカイブ化における個人情報処理について、個人情報保護法制との関係を整理することを改正目的の一つとしている。
[39] “Astia”,https://astia.narc.fi/uusiastia/index.html（最終アクセス：2026年７月）
[40]Kansallisarkisto, “Massadigitoinnin palvelu”, https://kansallisarkisto.fi/massadigitointi（最終アクセス：2026年７月）
[41]当該事業におけるデジタル化作業についての詳細は、フィンランド国立公文書館がガイドラインを公開している。
Kansallisarkisto, “Arkistoitavien asiakirjojen digitointia koskevat vaatimukset ja ohjeet (KA/20919/30.01.00/2024)”, 19.12.2024,https://kansallisarkisto.fi/documents/141232930/151500284/Arkistoitavien+asiakirjojen+digitointia+koskevat+
vaatimukset+ja+ohjeet.pdf/9ea50bdd-ad59-300c-a6ce-1c7bbe5f9d3f?t=1734607700682,（最終アクセス：2026年７月)